Ministério Público tem quatro ações diretas de inconstitucionalidade para Plano Diretor; irregularidades já haviam sido apontadas durante tramitação do texto na Câmara de Vereadores
Reportagem por Camila Borges, em parceria com o Cotidiano UFSC
O Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) determinou a suspensão preventiva de novas alterações administrativas no Plano Diretor de Florianópolis.
O Plano Diretor é o instrumento básico para planejar o crescimento de uma cidade. Em Florianópolis, a última atualização do plano ocorreu em 2023.
A versão vigente permite a mudança do zoneamento de áreas da cidade mais facilmente, a partir de Processos Administrativos abertos na prefeitura, conforme o interesse dos proprietários de imóveis.
Segundo o Estatuto da Cidade, lei federal que regulamenta o uso da propriedade urbana, a definição dos zonamentos é um processo que deve ser transparente e contar com ampla participação popular.
De acordo com o TCE, a decisão de suspender as alterações que estavam sendo feitas por instâncias administrativas do município busca “evitar mudanças com impacto estrutural no ordenamento urbano sem a observância do devido processo legal e participativo“.
A decisão do Tribunal determina que o Comitê Gestor do Plano Diretor Municipal (CG-PDM) e o Comitê de Consolidação do Microzoneamento Oficial não realizem novas alterações no zoneamento urbano sem o devido processo participativo. Além da medida preventiva, a conselheira substituta determinou a realização de diligências para aprofundar a análise do caso. O tema deve ser submetido ao Plenário do Tribunal, que poderá confirmar, modificar ou revogar a medida cautelar.
Além da decisão do TCE, a revisão do Plano Diretor de Florianópolis, aprovada em 2023, pode ter trechos que nunca deveriam ter entrado em vigor. Quatro ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) movidas pelo Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) questionam dispositivos da legislação por possível violação a normas federais de direito urbanístico e ambiental. Parte dessas irregularidades já havia sido apontada durante a tramitação do projeto na Câmara de Vereadores.
“Nós analisamos artigo por artigo. Começamos a identificar pontos que consideramos incompatíveis com a legislação e com o modelo de cidade que defendemos”, afirma o biólogo João de Deus de Medeiros, que participou da elaboração de uma proposta alternativa ao texto oficial na época.
As ações do Ministério Público questionam uma série de dispositivos do Plano Diretor que, na avaliação do órgão, flexibilizam regras ambientais e urbanísticas e extrapolam a competência de legislação do município. Entre os principais pontos estão a liberação de usos comerciais em áreas destinadas ao lazer e à preservação, a ampliação das possibilidades de intervenção em Áreas de Preservação Permanente (APPs) e a criação de exceções que não estão previstas na legislação federal.
O MPSC também aponta que a nova legislação permite reduzir o nível de proteção ambiental ao autorizar construções em áreas sensíveis, alterar critérios de preservação por meio de estudos técnicos apresentados por particulares e flexibilizar restrições em encostas, dunas e zonas costeiras.
Além disso, o órgão questiona dispositivos que tratam do saneamento, por invadirem competências de legislação federal, além de normas criadas por decreto que modificam regras urbanísticas sem aprovação legislativa.
Duas ações do MP datam de 2024 e as outras duas de 2025. Enquanto aguardam o julgamento da validade da lei, muitos empreendimentos se beneficiam da incerteza jurídica. “Nesse espaço de tempo entre a aprovação da lei e o julgamento de constitucionalidade muita coisa acontece. Várias pessoas se beneficiam disso. É ilegal, todo mundo sabe que é ilegal, mas está posto no Plano Diretor. O cara vai lá, aprova o projeto de construção, executa, pronto“, afirma uma fonte do Executivo municipal ouvida pela reportagem na condição de anonimato.
Um efeito da Ação Direta de Inconstitucionalidade é processar todos os projetos que foram favorecidos pela ilegalidade. “Quem começou a construir dificilmente vai precisar demolir, provavelmente será feito um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), vai precisar pagar uma multa. No entanto, os projetos que foram aprovados a partir de uma lei julgada inconstitucional, mas não iniciaram a construção provavelmente nunca vão iniciar“, esclarece a mesma fonte.
Por meio de nota, a prefeitura de Florianópolis afirma que todas as questões relacionadas à judicialização envolvendo o Plano Diretor são acompanhadas pela Procuradoria-Geral do município. Ainda segundo a prefeitura, as correções de zoneamento realizadas por meio dos instrumentos previstos no Plano Diretor estão disponíveis para consulta pública no Geoportal da Prefeitura, em mapas específicos que apresentam critérios técnicos e justificativas das alterações.
Histórico de problemas
Apesar das irregularidades apontadas já na época de sua discussão no Legislativo, em sessão extraordinária no dia 4 de maio de 2023, a Câmara de Vereadores de Florianópolis aprovou, com 19 votos favoráveis e quatro contrários, a redação final da Lei Complementar 739/2023, que trata da revisão do Plano Diretor da capital.
“Todos esses elementos de ilegalidade foram levantados previamente na CCJ. A instância formal do processo na Câmara foi alertada sobre as ilegalidades dos dispositivos que estavam sob avaliação, mas os vereadores optaram por seguir com a ilegalidade. Foi algo deliberado”, analisa o biólogo João de Deus.
“Foi unânime na cidade, 70% das audiências públicas disseram não àquele plano, não àquela proposta de subir prédios, de cobrar das empreiteiras uma grana para aquele papo mosca de investir na comunidade que a gente sabe que não acontece. 70% das audiências públicas disseram não àquele Plano Diretor, mas mesmo assim foi na Câmara de Vereadores e passou”, lamenta Elaine Tavares, membra da Associação de Moradores do Campeche.
Profissionais de engenharia e arquitetura afirmam que o Plano Diretor é de difícil entendimento e os próprios técnicos da prefeitura têm ajudado a elaborar projetos de empresas privadas. Escritórios estariam contratando agentes públicos para consultoria em projetos privados cujos alvarás dependem de aprovação do Executivo.
Diante do conflito gerado pela possível atuação dos técnicos, a prefeitura publicou uma Instrução Normativa em dezembro de novembro de 2025 que veda “ao servidor público ou agente público ocupante do cargo de analista de projetos da Prefeitura Municipal de Florianópolis, atuar na análise técnica de projetos dos quais seja autor, coautor, ou tenha participado, sob qualquer forma, da sua elaboração“.
A instrução, no entanto, não prevê mecanismos de fiscalização ou punição de eventuais casos.
Atualmente, a prefeitura implementou, por meio de Decreto, uma gratificação de produtividade para servidores que realizam atividades de análise e aprovação de projetos arquitetônicos, licenciamento de obras e parcelamento do solo.
De acordo com o Decreto, a gratificação é variável, mensal e paga aos servidores públicos nos cargos de engenheiro e arquiteto que cumprirem a meta de alvarás estabelecida no documento. O texto ainda define que as gratificações poderão ser pagas com recursos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FMDU), limitando-se a 2% do valor arrecadado.
Vale lembrar que, de acordo com o Plano Diretor, recursos arrecadados com a Outorga Onerosa (contrapartida em dinheiro paga pelas construtoras que querem ampliar a taxa de ocupação dos seus empreendimentos) devem ir para o Fundo Municipal para serem aplicados no desenvolvimento urbano, a exemplo do investimento na construção de habitações sociais. O uso do dinheiro gerado pela Outorga Onerosa deve ser regulado pelo Plano Diretor e pelo Estatuto da Cidade.
Um projeto difícil de entender
Outro fator que evidencia a dificuldade de entendimento da legislação aprovada é a criação do “Curso Prático Novo Plano Diretor de Florianópolis: inovações, ferramentas e instrumentos“, lançado em novembro de 2023 pela Fundação de Estudos e Pesquisas Socioeconômicos (Fepese). A formação, ministrada por seis então funcionários da prefeitura custava R$ 2.800.
Após perceber a “relevância do tema para a cidade de Florianópolis“, a Fepese tornou a formação “mais acessível” e o valor passou a ser uma cesta básica. Conforme divulgado na época, “as cestas serão destinadas às ações de Natal em comunidades carentes de Florianópolis. Os valores pagos referentes ao curso anterior serão reembolsados e os inscritos terão preferência no novo curso“.
Para a representante da Associação de Moradores do Cacupé (Amocapé) no Conselho da Cidade, a advogada Ester Addison, a criação do curso evidencia que o Plano Diretor não foi construído de maneira participativa. “Com a falta das oficinas técnicas [que são obrigatórias pelo Estatuto da Cidade] a população não pôde apreender o que é o Plano Diretor e como ele deveria ser revisado, então a população não se engajou, não participou da construção do Plano e agora não sabe usar dos seus instrumentos“.
Conforme reportagem do Cotidiano UFSC, a administração municipal recebeu notificações do Ministério Público Federal (MPF), que avaliou as audiências como insuficientes e incapazes de garantir ampla participação pública.
Em 2014, a revisão do Plano Diretor contou com oficinas comunitárias, em um processo de discussão que durou oito meses. No ano de 2022, contrariando o Estatuto da Cidade, nenhuma oficina foi realizada.
Confira mais detalhes de cada Ação Direta de Inconstitucionalidade que tramita no Ministério Público
Processo n. 5039266-26.2024.8.24.0000, distribuído em 02/07/2024 – Esta ADI impugna dispositivos do Plano Diretor que tratam do uso das Áreas Verdes de Lazer (AVL) e o cálculo de Áreas de Preservação Permanente (APP) em parcelamento:
| Dispositivo(s) Impugnado(s) | Conteúdo e Inconstitucionalidade Apontada (MPSC) |
| Art. 58, incisos VI e IX, da LC 482/2014 | Violação ao Não Retrocesso Ambiental: Os dispositivos permitem a construção e licenciamento de edificações de uso comercial, de serviços e de mobilidade em Áreas Verdes de Lazer (AVL). O MPSC sustenta que isso compromete a função ambiental da área, violando o princípio da vedação ao retrocesso ambiental (Art. 225 CRFB e Art. 181 CESC). |
| Art. 91-B, inciso III, da LC 482/2014 | Usurpação de Competência (Direito Urbanístico): O artigo permite que as Áreas de Preservação Permanente (APP) sejam computadas (em percentual superior a sessenta por cento) como áreas verdes (espaços livres de recreação e lazer) a serem doadas ao município em loteamentos. O MPSC alega que isso extrapola a competência suplementar municipal e entra em conflito com normas gerais federais sobre parcelamento do solo. |
Processo n. 5058702-68.2024.8.24.0000, distribuído em 20/09/2024 – Esta ADI se concentra nas novas hipóteses de intervenção nas Áreas de Preservação Permanente (APP) criadas pelo Plano Diretor:
| Dispositivo(s) Impugnado(s) | Conteúdo e Inconstitucionalidade Apontada (MPSC) |
| Art. 51, incisos II, III, IV, V, e parágrafo único, da LC 482/2014 | Usurpação de Competência e Retrocesso Ambiental: A lei municipal cria hipóteses de intervenção em APP (como rampa de voo livre, pequenos ancoradouros, parques urbanos/lineares, rancho de pesca tradicional e edificações para aquicultura). O MPSC alega que essas atividades não estão previstas no Código Florestal Federal (Lei n. 12.651/2012) e que, ao fazê-lo, o Município extrapola sua competência suplementar e permite um nível de proteção inferior ao estabelecido pela União (vedação ao retrocesso ambiental). |
| Art. 51, parágrafo único | Usurpação de Competência Regulamentar: O dispositivo permite que órgãos competentes regulamentem por decreto outras atividades permitidas em APP. O MPSC aponta que essa competência para definir atividades de baixo impacto é reservada ao CONAMA ou aos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente pela lei federal, não cabendo ao Município delegar tal regulamentação por decreto. |
Processo n. 5037208-16.2025.8.24.0000, distribuído em 16/05/2025 – Esta ADI questiona a legislação municipal que flexibiliza a proteção de espaços ambientais e trata de saneamento:
| Dispositivo(s) Impugnado(s) | Conteúdo e Inconstitucionalidade Apontada (MPSC) |
| Art. 43, caput, da LC 482/2014 | Conflito com o Código Florestal: A norma municipal restringe a proteção das Áreas de Preservação Permanente (APP) apenas ao Poder Público e a matérias florestal, hídrica e ambiental. O MPSC alega que o Código Florestal Federal estabelece que a obrigação de proteger as APPs recai também sobre o proprietário, possuidor ou ocupante da área. |
| Arts. 42, § 8º, e 44-A, caput, §§ 1º e 2º, da LC 482/2014 | Violação à Reserva Legal (ETEPs): Permitem que interessados (particulares) apresentem estudos técnicos para demonstrar a ausência de critérios de preservação em Áreas de Preservação Limitada (APL) ou Zonas de Interesse de Proteção (ZIP), alterando os parâmetros urbanísticos. O MPSC afirma que a supressão ou alteração do regime jurídico de Espaços Territoriais Especialmente Protegidos (ETEPs) só pode ser feita por lei em sentido estrito (Art. 225, § 1º, III, CRFB), e não por ato administrativo ou deliberação técnica. |
| Art. 42, § 2º, I, “a”, 48-A, parágrafo único, e 110, parágrafo único | Usurpação de Competência (APL-E/Declividade): Criam um regime jurídico municipal para áreas de encosta (APL-E) com declividade entre 46,6% e 100%. O MPSC afirma que a legislação federal já veda o parcelamento do solo e a edificação nessas faixas de declividade, caracterizando usurpação da competência da União. |
| Art. 49, §§ 1º e 3º, da LC 482/2014 | Conflito com Normas Federais (Orla/Dunas): O Município estabeleceu exceções à proibição de alteração do relevo em dunas (para utilidade pública, turismo, etc.) sem impor os procedimentos de licenciamento ambiental e autorização exigidos pela legislação federal (Lei n. 7.661/1998 e Decreto Federal n. 5.300/2004). |
| Arts. 63-A e 104, VI, da LC 482/2014 | Invasão de Competência da União (Saneamento Básico): Autorizam que o loteador instale e opere sistema coletivo de tratamento de esgoto e possibilitam tratamento individual de esgoto mesmo havendo rede pública disponível. O MPSC alega que essas diretrizes extrapolam a competência suplementar municipal e invadem a competência privativa da União para instituir diretrizes de saneamento básico (Art. 21, XX, CRFB). |
Processo n. 5052847-74.2025.8.24.0000, distribuído em 08/07/2025 – Esta ADI ataca especificamente o Decreto Municipal n. 27.952/2025, que regulamenta o incentivo à fruição pública (Art. 295-S da LC n. 482/2014):
| Dispositivo(s) Impugnado(s) | Conteúdo e Inconstitucionalidade Apontada (MPSC) |
| Art. 13, caput, do Decreto n. 27.952/2025 | Usurpação de Competência Legislativa (Vício Formal): O decreto inova no ordenamento ao limitar o número de pavimentos acrescidos pelo incentivo de fruição pública ao dobro do delimitado para o zoneamento. O MPSC alega que a criação desse critério é uma inovação substancial que deveria ter sido feita por lei, não por decreto, violando a separação de poderes. |
| Art. 14, parágrafo único, do Decreto n. 27.952/2025 | Inovação no Ordenamento: O decreto cria uma nova hipótese de concessão do incentivo de fruição pública: a destinação de área pelo empreendedor para implantação de via pública a interesse do município. Essa modalidade não estava prevista na Lei Complementar n. 482/2014. |
| Art. 295-S da LC 482/2014 (Inconstitucionalidade por Arrastamento) | Burla ao Estatuto da Cidade: O MPSC argumenta que o “incentivo à fruição pública” é, na substância, uma modalidade de Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC). Por ser OODC, o regime jurídico completo (incluindo fórmula de cálculo, isenções e detalhamento da contrapartida) deve estar disciplinado integralmente no Plano Diretor (lei), conforme exigido pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001, Art. 42). Ao regulamentar esses elementos por decreto ou ao fugir dos requisitos federais, o Município violou as normas gerais de direito urbanístico. |
